最高检：以追责问责倒逼检察官依法规范履职 促进司法公正
中新网3月5日电 据“最高人民检察院”微信公众号消息，日前，最高人民检察院印发了《检察官惩戒工作程序规定(试行)》(以下简称《程序规定》)。最高人民检察院检务督察局负责人答记者问时表示，制定出台《程序规定》有利于构建权责清晰、全程覆盖、有效管用的内部监督制约体系，为常态化开展错案追责提供制度依据，确保发现一起，依法追责一起，以追责问责倒逼检察官依法规范履职，进而促进司法公正，让人民群众切实感受到公平正义就在身边。
以下是答问全文：
一、问：请介绍制定出台《程序规定》的背景？
答：党的十八届四中全会提出，完善司法管理*和司法权力运行机制，规范司法行为，加强对司法活动的监督，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，确保案件处理经得起法律和历史检验。司法责任制是司法改革的核心内容之一，事关改革成败。建立法官、检察官惩戒制度是司法责任制改革的重要一环，也是重大制度创新。2016年10月，最高人民法院、最高人民检察院联合印发了《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见(试行)》，明确了制度基本框架，对法官、检察官惩戒工作的相关问题作出原则性规定，要求最高人民法院、最高人民检察院根据此意见，结合实际，分别制定法官、检察官惩戒工作办法。2019年修订的《*检察官法》从立法层面对检察官惩戒制度的核心内容予以明确，并就检察官惩戒委员会审议惩戒事项的具体程序，授权最高人民检察院商有关部门确定。
为贯彻落实十八届四中全会精神和党*决策部署，最高人民检察院进行了积极探索，印发《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》等司改文件，对严格司法责任认定和追究，建立检察官惩戒制度提出了明确要求。在此基础上，认真开展调研，总结各地经验做法，广泛征求*有关单位、各级人民检察院和专家学者意见建议，深入研究司法责任追究和检察官惩戒工作的顶层制度设计，稳步推进追责惩戒相关文件的起草工作。2020年10月，最高人民检察院制定印发了《人民检察院司法责任追究条例》(以下简称《司法责任追究条例》)。根据《*公务员法》《*公职人员政务处分法》《*人民检察院组织法》《*检察官法》等法律及有关文件规定，最高人民检察院印发了《程序规定》。制定出台《司法责任追究条例》和《程序规定》，是为了深入推进检察官惩戒制度落地落实，规范检察官惩戒委员会设置、违反检察职责线索受理、调查核实、提请审议、作出惩戒决定及当事检察官申诉复核等相关工作的办理程序，为各级人民检察院追究检察官司法责任和保护检察官依法履行法定职责提供了制度依据。
二、问：制定出台《程序规定》的重要意义？
答：建立检察官惩戒制度是检察机关落实司法责任制、健全完善司法责任体系的必然要求，制定出台《程序规定》是规范检察官惩戒工作的前提和基础，具有重要意义。
一是制定出台《程序规定》是检察机关全面贯彻法治思想，落实党*重大决策部署，深化司法责任制综合配套改革的重要任务。新时代新发展阶段，随着司法责任制改革深入推进，以及捕诉一体、认罪认罚从宽制度等新型办案机制的运行，检察官权力相对集中、*裁量权加大，如果缺乏健全完善的检察权运行监督制约体系，就会导致权力滥用、徇私枉法。《程序规定》的出台，规范了检察官惩戒委员会设置和组成，明确了检察官惩戒的相关程序，进一步完善了司法责任追究体系，有利于检察机关通过惩戒手段强化自我革命、自我净化，真正将总书记反复强调的以人民为中心，以及检察机关要“敢于监督、善于监督、勇于开展自我监督”等重要指示精神落地落实，进而在全面依法治国新征程中展现新担当，实现新作为。
二是制定出台《程序规定》是推进检察官惩戒制度实质性运行的现实需要。目前，各地虽然根据司法责任制改革部署要求，设立了检察官惩戒委员会，并制定了检察官惩戒工作相关规范性文件，但由于缺乏适用于全国检察机关的检察官惩戒工作程序设计，大部分省份的检察官惩戒工作尚未实质性开展。《程序规定》在《司法责任追究条例》的基础上，进一步明确了人民检察院调查核实检察官违反检察职责的问题后，经提请检察官惩戒委员会审议，作出惩戒处理决定的具体程序，为各地开展检察官惩戒工作提供了规范权威、具有较强操作性的程序性规则，将有力促进各级检察院落实《*检察官法》规定，全面深入开展检察官惩戒工作。
三是制定出台《程序规定》是促进司法公正，增强检察机关司法公信力的重要保障。总书记强调，“公平正义是司法的灵魂和生命”。由于个别司法人员不担当、不作为，违法办案、失职渎职，导致司法领域产生冤假错案，严重损害了司法公信力，而造成司法不公的重要原因就是对司法权监督制约不足，对司法人员不正确履职行为追责惩戒力度不够，产生“破窗效应”。制定出台《程序规定》有利于构建权责清晰、全程覆盖、有效管用的内部监督制约体系，为常态化开展错案追责提供制度依据，确保发现一起，依法追责一起，以追责问责倒逼检察官依法规范履职，进而促进司法公正，让人民群众切实感受到公平正义就在身边。
四是制定出台《程序规定》是促进和保障检察官依法履职的重要手段。《程序规定》的制度设计遵循司法规律，体现检察职业特点，坚持严肃追责与依法保护有机统一。创新设置检察官惩戒委员会从专业角度审查认定检察官是否存在违反检察职责的行为，并规定惩戒委员会委员具备法律专业背景，且部分委员由检察系统之外的专业人员担任，引入外部监督力量，有利于确保惩戒委员会审议意见的专业性、权威性、公正性，提升惩戒处理决定的公信力。检察官惩戒专业化追责模式，有利于严格界定办案质量瑕疵责任与违法办案责任，切实保护检察官依法履职行为，激励检察官担当尽责、能动履职，将“少捕、慎诉、慎押”等刑事司法政策落地落实，促进新时代检察工作高质量发展。
三、问：制定《程序规定》的基本思路是什么？
答：《程序规定》起草过程中，我们注重把握以下基本思路：
一是坚持严格依规依法。检察官惩戒工作是政治性、政策性、专业性很强的工作，必须于法有据、有章可循。在《程序规定》起草过程中，我们认真研究《*检察官法》《*监察法》《*公务员法》等法律规定以及司法*改革相关规范性文件，对有明确规定的内容，严格遵循原意，仅作条文化处理；对规定不明确的，参照有关法律法规设定相关条文；对争议较大，暂时无法形成定论的问题，只作原则性规定或暂不规定，不创设新的权力和职责，严格按照法律授权设定检察官惩戒工作相关程序。
二是坚持惩戒与保护并重。在制度设计过程中，我们坚持遵循司法规律，体现检察职业特点，严格把握政策导向，在对检察官违反检察职责行为严肃追责的同时，切实保护检察官依法履职行为，将非因法定事由，非经法定程序不受惩戒的总要求贯穿检察官惩戒制度设计全过程，并对当事检察官申请回避、陈述、举证、辩解、申诉救济等各项权利加以明确规定。
三是坚持制度先行，逐步完善。我们认真研究检察官惩戒有关法律法规，及时总结各地检察机关开展检察官惩戒工作的实践经验，并加强与有关单位的沟通协调，先进行制度创设，为全国检察机关开展检察官惩戒工作提供规范指引，立足先把工作开展起来，不搞大而全，强调简便、实用、可操作，同时为各地探索实践预留制度空间，今后再结合具体惩戒案例逐步完善细化配套制度。
四、问：《程序规定》主要包括哪些内容？
答：《程序规定》共24条，主要包括以下5方面内容：(1)第1条至第3条主要规定了制定《程序规定》的目的依据、适用范围以及检察官惩戒工作的原则；(2)第4条至第7条主要规定人民检察院与检察官惩戒委员会的职责分工，检察官惩戒委员会的设置、委员组成、日常工作部门，以及最高人民检察院和省、自治区、直辖市检察官惩戒委员会的管辖范围；(3)第8条至第11条主要规定检察官惩戒委员会委员、惩戒案件审查调查人员的回避事项，检察官惩戒案件调查程序、提请审议程序；(4)第12条至18条主要规定检察官惩戒委员会审议惩戒事项的听证、审议表决、异议审查等程序，明确检察官惩戒委员会审议惩戒事项出席委员比例要求，审议惩戒事项期限，组织听证具体流程，表决通过审议结果的委员比例要求，以及异议受理及审查等具体事项；(5)第19条至24条主要规定惩戒处理、复核申诉程序及其他需要说明的事项，即人民检察院在作出惩戒处理决定，以及当事检察官提出复核申诉时，如何与《司法责任追究条例》进行衔接。
五、问：《程序规定》与《司法责任追究条例》之间的关系是什么，如何衔接适用？
答：《程序规定》为《司法责任追究条例》的补充性规定，适用对象仅为检察官。《司法责任追究条例》主要规定认定和追究检察办案人员司法责任的实体性规定和一般性程序事项，其适用对象包括检察官、检察辅助人员，在线索受理、调查核实、追责情形、责任划分、处理方式等方面的规定同样适用于检察官惩戒工作。由于追究检察官司法责任予以惩戒需经检察官惩戒委员会审议，相较对其他检察办案人员的追责程序具有特殊性，故另行制定《程序规定》，以明确提请检察官惩戒委员会审议并作出惩戒处理决定的具体程序。
在司法责任追究和检察官惩戒案件办理过程中，应注重《程序规定》与《司法责任追究条例》两者之间的衔接适用。根据《司法责任追究条例》相关规定，人民检察院检务督察部门统一受理并及时分析研判检察人员司法责任追究线索，并视情形按照谈话函询、初步核实、暂存待查、予以了结等方式进行处置。对需要初核的线索，报检察长批准后予以立案，并按照《人民检察院检务督察工作条例》规定的方式展开调查。
调查终结后，认为应当追究检察官以外的其他检察人员司法责任的，则直接由人民检察院根据调查结果，按照《司法责任追究条例》等有关规定，作出相应的追责处理决定，无需提请检察官惩戒委员会审议。认为应当追究检察官司法责任的，则根据《程序规定》《司法责任追究条例》有关规定，由人民检察院提请检察官惩戒委员会审议后，对当事检察官作出惩戒处理决定。
六、问：检察官惩戒委员会是如何设置的？
答：依据《*检察官法》《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见(试行)》的相关规定，《程序规定》中明确，最高人民检察院和省、自治区、直辖市设立检察官惩戒委员会。检察官惩戒委员会委员应当从政治素质高、专业能力强、职业操守好的人大代表、政协委员、法学专家、律师、检察官和法官等专业人员中选任。其中，委员总人数应为单数，检察官委员不少于半数。考虑到检察履职专业分工和检察官所在单位的层级不同，惩戒委员会委员中，刑事检察、民事检察、行政检察、公益诉讼检察业务条线均应有检察官代表，省级检察官惩戒委员会检察官代表还应从本地区三级检察机关中选任。
七、问：如何准确理解检察官惩戒委员会审议惩戒事项的管辖范围？
答：《*检察官法》第四十七条规定了十类应当给予检察官处分的违纪违法行为，是否存在其中第四项、第五项规定的违反检察职责的行为，即是否存在故意违反法律法规办理案件或因重大过失导致案件错误并造成严重后果的情形，需提请检察官惩戒委员会审查认定。检察官的其他违纪违法行为，由有关部门调查核实，依照法律及有关纪律规定处理。检察官惩戒委员会审议惩戒事项实行分级负责制。最高人民检察院检察官惩戒委员会负责审议最高人民检察院检察官的惩戒事项，省、自治区、直辖市检察官惩戒委员会负责审议辖区内检察官的惩戒事项，且不同层级的检察官惩戒委员会之间没有隶属关系。
八、问：人民检察院与检察官惩戒委员会分别履行哪些职责？
答：检察官惩戒工作由人民检察院与检察官惩戒委员会分工负责。人民检察院依照《司法责任追究条例》的规定，按照*管理权限对检察官涉嫌违反检察职责的行为进行调查核实，并根据检察官惩戒委员会的审查意见，依照有关规定作出是否予以惩戒的决定，并给予相应处理。检察官惩戒委员会根据人民检察院调查情况，从专业角度审查认定检察官是否存在违反检察职责的行为，提出构成故意违反职责、存在重大过失、存在一般过失或者没有违反职责等审查意见。
人民检察院在检察官惩戒工作中履行以下职责：一是受理检察官违反检察职责的问题线索，并视情按照规定方式进行线索处置；二是对当事检察官涉嫌违反检察职责的行为立案调查；三是调查终结后，提请检察官惩戒委员会审议当事检察官是否存在违反检察职责行为；四是派员出席检察官惩戒委员会组织的听证，宣读提请审议意见书，就当事检察官违反检察职责的行为和过错进行举证、质证并就惩戒相关事项发表意见；五是根据检察官惩戒委员会的审查意见，作出是否予以惩戒的决定，并给予相应处理；六是受理审查当事检察官不服惩戒处理决定的复核和申诉，并作出相应决定；七是履行其他应由人民检察院承担的惩戒职责。
检察官惩戒委员会不直接受理对检察官的举报、投诉，其在检察官惩戒工作中履行以下职责：一是受理人民检察院提请审议事项；二是根据调查、听证、审议情况，认定当事检察官是否存在《*检察官法》第四十七条第四项、第五项规定的违反检察职责行为，并提出相关审查意见；三是受理、审议当事检察官对审查意见的异议申请，并作出相应决定；四是审议决定检察官惩戒工作其他相关事项。
九、问：在检察官惩戒工作程序中，当事检察官享有哪些权利？
答：根据《司法责任追究条例》《程序规定》有关规定，在检察官惩戒工作中，当事检察官主要享有以下权利：
一是在人民检察院对当事检察官涉嫌违反检察职责行为立案后，根据《司法责任追究条例》有关规定，应当制作立案决定书，向当事检察官宣布；在调查结束前，应当听取当事检察官陈述和申辩。二是在检察官惩戒委员会审议惩戒事项时，当事检察官有权申请检察官惩戒委员会委员、惩戒案件审查调查人员回避，有权出席听证，并进行陈述、举证和辩解，并可以向惩戒委员会申请相关人员到听证现场作证或说明情况。三是检察官惩戒委员会审查意见作出后，当事检察官对审查意见有异议的，可以向检察官惩戒委员会提出。检察官惩戒委员会应当在收到当事检察官异议申请后，对异议及其理由进行审议并作出决定；四是人民检察院对当事检察官作出惩戒决定和相应处理后，当事检察官可以向作出处理决定的人民检察院申请复核；对复核结果仍不服的，可以向作出处理决定的人民检察院的同级公务员主管部门或者上一级人民检察院申诉，也可不经复核，直接提出申诉。
十、问：人民检察院对当事检察官的惩戒处理方式有哪些？
答：对于检察官惩戒委员会审查认定检察官构成故意违反职责、存在重大过失的，人民检察院按照*管理权限和职责分工，作出相应的惩戒处理决定：(一)给予停职、延期晋升、降低等级、调离司法办案工作岗位以及免职、责令辞职、辞退等组织处理；(二)按照《*公务员法》《*公职人员政务处分法》《*检察官法》等法律规定给予处分。上述惩戒处理方式可以视情况单独使用或者合并使用。如检察官违反检察职责的行为涉嫌职务犯罪的，人民检察院则应当将犯罪线索及时移送监察机关或者司法机关处理。
对检察官在事实认定、证据采信、法律适用、办案程序、文书制作以及司法作风等方面不符合法律和有关规定，但不影响案件结论的正确性和效力的司法瑕疵行为和一般过失，人民检察院视情对当事检察官进行谈话提醒、批评教育、责令检查、通报或者予以诫勉。
十一、下一步推进检察官惩戒工作有何考虑？
答：下一步，我们将重点做好以下几项工作：一是切实抓好《程序规定》《司法责任追究条例》的贯彻落实。充分认识建立检察官惩戒制度的重要意义，加强工作指导和业务培训，规范各地检察官惩戒委员会设置、人员组成以及惩戒工作程序。建立健全常态化错案追责工作机制，紧密衔接案件评查与检察官惩戒，健全惩戒线索发现、移送机制，推动检察官业绩考核、退出员额与检察官惩戒相贯通，有效发挥惩戒制度优势，压紧压实司法责任，促进检察官公正廉洁司法、能动履职。二是尽快筹建最高人民检察院检察官惩戒委员会，审议通过《最高人民检察院检察官惩戒委员会章程》，在最高检层面建立检察官惩戒制度，规范最高人民检察院检察官惩戒委员会工作，为全国检察机关开展检察官惩戒工作作出示范。支持各地在*确定的制度框架内，结合本地检察官惩戒工作实际，发挥首创精神，积极探索实践，及时总结工作经验，破解工作难题，推动检察官惩戒工作实质性开展。三是积极完善检察官惩戒工作相关配套制度机制。强化理论研究，及时总结各地实践经验，不断细化完善检察官惩戒案件线索移送受理、立案调查、提请审议、惩戒处理、权利救济等各项工作机制，进一步明确办案质量瑕疵责任与违法办案责任的界限，细化检察长、检察委员会、检察官和检察辅助人员的责任划分，提高检察官惩戒工作的专业性、透明度和公信力。理顺惩戒调查与纪检监察调查的关系，研究制定检察官惩戒与纪检监察的程序衔接相关规定，形成内外部监督工作合力。 【编辑:孙静波】